“Gaziantep Modeli”nin Hukukî Çerçevesi

Bu yazıda, dosya çalışmasının merkezinde yer alan Gaziantep ve temsil ettiği gelişmelerin izlerini hukuk üst yapısında takip etmeye çalışacağız. Ele aldığımız sözleşme ve mevzuat hükümleri elbette Gaziantep ile sınırlı bir etki göstermiyor ancak onu da içine alan bir bağlama sahipler. Şehrin işaret ettiği iktisadî/siyasî eğilimlerin hukuk sahasındaki yansımalarının derlenmesinin, hem konuyu bir miktar daha somutlaştıracağına hem de belli bir tarihsel izleğin kurulmasına daha fazla olanak sağlayacağına inanıyoruz.

Son zamanlarda Antep’i gündeme taşıyan temel başlıkları ilgilendiren hukukî düzenlemeler aşağıda ele alınırken, fon ilişkileri ve uluslararası fonların merkezinde duran yeşil dönüşüm konusu, sermaye ve emeğin yönetimi, göç olgusu başlıkları dikkate alındı. Ele alınan konuların niteliği ve niceliği itibari ile bu yazıda tüketilmeleri mümkün değildir. Genel bir çerçeve çizilmeye çalışılacaktır. Belediye’nin aldığı merkezî ve özerk rolü mümkün kılan yasal düzenleme ile başlayalım.

Bütün Şehir Yasası

12.11.2012 tarihinde kabul edilen 6360 saylı kanunun (On Dört İlde Büyükşehir Belediyesi ve Yirmi Yedi İlçe Kurulması ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun) birinci maddesi ile “Adana, Ankara, Antalya, Bursa, Diyarbakır, Eskişehir, Erzurum, Gaziantep, İzmir, Kayseri, Konya, Mersin, Sakarya ve Samsun büyükşehir belediyelerinin sınırları, il mülki sınırları” hâline getirilmiş, bu illere (ve ayrıca İstanbul ve Kocaeli’ye) bağlı ilçelerin mülki sınırları içerisinde yer alan köy ve belde belediyelerinin tüzel kişiliği kaldırılmış, köyler mahalle olarak, belediyeler ise belde ismiyle tek mahalle olarak bağlı bulundukları ilçenin belediyesine katılmıştır. Ayrıca bu illerdeki il özel idarelerinin tüzel kişiliği de kaldırılmıştır. Büyükşehir Belediyesi olamayan illerde de nüfusu 2.000’in altındaki belde belediyeleri lağvedilmiştir.

Kanunla birlikte 29 İl Özel İdaresi, 1591 Belde Belediyesi ve 16.082 Köyün tüzel kişiliği kaldırılmıştır. Böylelikle imar, ulaşım, alt yapı ve vergilendirmede Büyükşehir Belediyesi, sayılan illerde tüm şehre hâkim konuma getirilmiştir. Tüzel kişiliği kaldırılan köy ve beldelerin geçmişten emlak gelen ve gelir vergisi muafiyetleri ile ucuz su kullanma hakları (en düşük tarifenin %25’i) 31.12.2022 tarihinde dolmaktadır (6360 sk. Geçici m.1/15). Yeni bir yasal düzenleme yapılmazsa Büyük Şehir Belediyelerine tüzel kişilikleri kaldırılarak bağlanan köy ve belde halkı açsından ciddi bir hayat pahalılığı, geçim sorunu ve ihtimaldir ki mülkiyet kaybı gündeme gelecektir.

6360 sayılı kanun, hükümet tasarısı olarak Meclise getirilerek yasalaşmıştır. Fatma Şahin 03.10.2012 tarihinde Aile ve Sosyal Politikalar Bakanı olarak imzaladığı tasarının kanunlaşması neticesinde 2014 yılından itibaren tüm Gaziantep’i yönetmeye başlamıştır. Düzenleme, ilk yerel seçimi (2014) takiben yürürlüğe girmiştir (6360 sk.m.36).

Seçimle yönetimi belirlenen köy tüzel kişiliklerinin kaldırması gibi yine yönetimleri seçimle belirlenen İl Özel İdaresi’nin de ilgili illerde kaldırıldığını belirtmiştik. İllerin alt yapı, sosyal yardım, mikro kredi, afet yönetimi ve yatırım gibi işlerinde tayin edici olan bu kurumun yetkileri, yeni kurulan ve valiye bağlı Yatırım İzleme ve Koordinasyon Başkanlıklarına geçmiştir.

İl Özel İdaresi’nin etkisizleştirilmesi ise Bütün Şehir Yasası’ndan önceye gitmektedir. 2005 yılında kabul edilen 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu ile Organize Sanayi Bölgeleri’nin bulundukları yerlerde İl Özel İdareleri yetkisiz sayılmıştı (5302 sk.m.6).

Organize Sanayi Bölgeleri Kanunu

Türkiye genelinde OSB’lerde çalışan işçilerin yaklaşık %7’si Gaziantep’te bulunuyor. Planlanan Gaziantep/Kilis ortak OSB’si ile bu oranın %12’ye çıkması muhtemeldir. Büyük Buhran ve özellikler İkinci Dünya Savaşı sonrası devlet müdahaleli ekonomik işleyişin bir ürünü olan OSB’ler kuruluş ve idaresinde ciddi bir kamu ağırlığı yanı sıra özel sermayenin yer aldığı “özel hukuk tüzel kişileridir.”

Organize sanayi bölgeleri, üretim ilişkilerini belirleyen temel unsurlara doğrudan müdahale eden devlet/sermaye örgütleridir. Bu unsurları genel olarak şu şekilde sıralayabiliriz: Toprak mülkiyeti (4562 sk.m.5 ve mera vasıflarının kaldırılması açısından: 4562 sk. Geçici m.7), sermaye kesinlerinin örgütlenmesi, işçi sınıfının ve düzenli emek arzının denetimi ve ücret/fiyat/kâr politikalarında sermayedarlar arası koordinasyon kurulması. Diğer bir önemli konu da sermayeye sunulan ekonomik teşvik ve muafiyetlerdir.

12.04.2000 tarihinde kabul edilen 4562 sayılı Organize Sanayi Bölgeleri Kanunu, temel düzenlemeyi teşkil etmektedir. Bir dizi yönetmelik ve alt mevzuatla da arsa tahsisi gibi konular düzenlenmektedir. 4562 sayılı Kanunda 2012 yılında yapılan bir değişikli ile OSB’lere devlete müracaat etmeden kamulaştırma yapabilme yetkisi verilmişti (4562 sk.m.5). Bir özel hukuk kişisinin başka bir kişinin malının mülkiyetini üzerine geçirebilmesi olanağı veren bu düzenleme çeşitli davalara yol açtıktan sonra 2013 yılında Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edildi.[1] Bu husus 2012 yılı itibari ile ortaya çıkan eğilim üzerine düşünmeyi gerektiriyor. Anayasa Mahkemesi bu düzenlemeden bir yıl önce, meraların mülkiyetinin OSB’lere geçmesiyle ilgili şu ek düzenlemeyi iptal etmişti: “…Mülkiyete yönelik Hazinece dava açılmaz, açılmış davalardan vazgeçilir, açılan davalar sonucunda bu taşınmazların mera olarak sınırlandırılmasına ve özel sicile yazılmasına dair verilen ve kesinleşen mahkeme kararları uygulanmaz ve bu kararlar uyarınca tapu kütüklerine konulan şerhler terkin edilir.”[2]

Diğer yandan Sanayi ve Ticaret Bakanlığı’nın üzerinde çalıştığı, OSB yönetimlerinde valiliğin etkisini artıracak bir yasal düzenleme hazırlığının sermayedarlar arasında rahatsızlık yarattığı anlaşılıyor. OSB’ler kurulurken vali ve belediyelerin etkin olduğu bir müteşebbis heyet tarafından idare edilmekte, ilerleyen zamanda yönetim kurullarını seçmektedirler. Yeni tasarı tüm OSB’lerde müteşebbis heyete dönüşü öngörmektedir. Dünya gazetesine konuşan OSB temsilcileri düzenlemeye daha açık bir dille karşı koyarken, Gaziantep OSB Başkanı’nın daha ihtiyatlı bir dil kullanması ve vali ile belediye başkanının hâkim pozisyonuna olumlu atıflar yapması üzerine de düşünmek gerek.[3]

Serbest Bölgeler Kanunu

Türkiye sınırları içerisinde yer alıp da gümrük, gelir gibi vergilerden muaf serbest bölgeler günümüzde 06.06.1985 tarih ve 3218 sayılı Serbest Bölgeler Kanunu ile düzenlenmektedir. Serbest Bölgeler, ihracata dönük üretime olanak verme, işçi sınıfının sıkı bir şekilde kontrol altında tutulması, sermayenin devlet desteği ile örgütlü hareket etmesi gibi açılardan Organize Sanayi Bölgeleri ile bir arada düşünülmesi gereken alanlardır.

3218 sayılı Kanununun Geçici 1. maddesi bir Serbest Bölgenin kurulmasından itibaren, bu sahada 10 yıl grev yapılmasını yasaklamaktaydı. Bu hüküm 2002 yılında ilga edilmişse de etkisi uzun sürmüş görünmektedir.

“26 Eylül 2006 tarihinde başlatılan Novamed grevinin gerçekleştiği ortam, bunu destekler niteliktedir. Antalya Serbest Bölgesi’nde 2001 yılından bu yana faaliyette olan Novamed adlı fabrikanın kadın işçileri, uğradıkları haksız muamelelere karşı mücadele ederek, dikkatlerimizi serbest bölgelerde yaşanan sömürünün boyutuna çektiler. Grev sonrasında bazı koşullar büyük ölçüde iyileşmesine rağmen, sendikal haklar ve örgütlenmede yeterli derecede iyileşme kaydedilemedi.”[4]

Serbest Bölgelerde ilk grev, İzmir’de Ege Serbest Bölgesi’nde, 2005 yılında gerçekleşmiştir.[5]

İmalatın yoğun yapıldığı illere yakın liman kentlerinde kurulmaya başlanılan Serbest Bölgeler, 1997 yılında Kayseri ve 1998 yılında Gaziantep’te olmak üzere doğrudan bu alanlarda da hayata geçirilmiştir.

Göç Hukuku – Geçici Koruma

Türkiye, 1951 Cenevre Sözleşmesi coğrafî çekince koyarak (ve 1967 Protokolüne bu çekinceyi korumak suretiyle taraf olarak) Avrupa dışından Türkiye’ye gelen kişilere mültecilik statüsü tanımayacağını deklare etmiştir. Dolayısıyla Türkiye’de, sayıca marjinal bir grup dışında, iltica hukukunun konusuna giren kimse yoktur. Türkiye’nin öteden beri göç olgusuyla hukukî münasebeti esasen, “sığınmacı/geçici koruma altındaki gruplar” yani kitlesel hâlde, savaştan kaçarak sınıra gelenlerin durumu üzerinden kurulmuştur. Bir diğer kümeyi, Afrika ve doğudan ekonomik sebeplerle gelen göçmenler oluşturmaktadır.

Körfez Savaşı’nda Türkiye’ye yönelen Kürtlerin kitlesel ve ani göçü, ‘1994 Yönetmeliği’ olarak bilinen “Türkiye’ye İltica Eden veya Başka Bir Ülkeye İltica Etmek Üzere Türkiye’den İkamet İzni Talep Eden Münferit Yabancılar ile Topluca Sığınma Amacıyla Sınırlarımıza Gelen Yabancılara ve Olabilecek Nüfus Hareketlerine Uygulanacak Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik”i doğurdu.[6] 2011 yılında Suriye’den Türkiye’ye kitlesel göçün başlamasından 11.04.2014 tarihine kadar, 1994 Yönetmeliği yürürlükteydi. Bu yönetmeliğin “Sığınma Hareketinin Başlaması ve Yabancıların Sınırlarımıza Gelmesi Hâlinde Alınacak Tedbirler” başlıklı 8. maddesi: “Uluslararası hukuktan kaynaklanan yükümlülüklerimiz saklı kalmak Koşuluyla ve aksine bir siyasî karar alınmadıkça, nüfus hareketinin, arazi avantajları da dikkate alınarak sınırda durdurulması ve sığınmacıların sınırı geçmelerinin önlenmesi esastır. İlgili makamlarca bu konuda gerekli ve etkin tedbirler alınır,” şeklindeydi. Yani Devlet, siyaseten bir karar almadıkça, kamu görevlileri, gelenleri sınır dışında tutmaya mecburdu (Ukrayna savaşına kadar AB uygulaması da bu yöndedir.)

Siyasî bir karar ile Suriyeliler (kitlesel emek gücü ve sermaye) Türkiye içerisine alınmıştır.

1994 Yönetmeliği’nin yerini 04.04.2013 kabul tarihli 6458 sayılı Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu almıştır. Kanun, Suriye’den göçen kişi sayısının ivmelendiği günlerde kabul edilmiş; bu sürecin tam ortasında 11.04.2014 tarihinde yürürlüğe sokulmuştur (6458 sk.m.25). Kanun’un 91. Maddesi ile Suriyelilere “geçici koruma statüsü” tanınmıştır. “Bu kişilerin Türkiye’ye kabulü, Türkiye’de kalışı, hak ve yükümlülükleri, Türkiye’den çıkışlarında yapılacak işlemler, kitlesel hareketlere karşı alınacak tedbirlerle ulusal ve uluslararası kurum ve kuruluşlar arasındaki iş birliği ve koordinasyon, merkez ve taşrada görev alacak kurum ve kuruluşların görev ve yetkilerinin belirlenmesi” idarenin çıkaracağı yönetmeliğe bırakılmıştır. Türkiye’de geçici korumaya tâbi grup somutta Suriyeliler olduğuna göre, söz konusu yönetmeliğin Suriye kaynaklı emek ve sermaye hareketini konu edineceği açıktır.

Geçici Koruma Yönetmeliği 13.10.2014 tarihinde çıkarılmıştır.[7] Yönetmeliğin 17. maddesi, 1994 Yönetmeliği’nin aksine, sığınmacıların ülke sınırından içeri girmesini esas kabul etmektedir. Ülkeye girmek esas, girmemek istisna hâline getirilmiştir. Yine 1994 Yönetmeliği’nin geçici koruma statüsündekilerin çalışma izinleri açıkça düzenlenmiştir (m.29).  Türkiye’de geçici koruma için üst süre belirlenmemiştir, süresini belirleme yetkisi Cumhurbaşkanı’na bırakılmıştır (m.10). AB Geçici Koruma mevzuatında ise, geçici koruma iki yıllık süre ile sınırlandırılmıştır. Bu süre dolduktan sonra değerlendirme yapılabilecektir. Buna göre Devlet siyaseti değişmedikçe “geçicilik” mevzuatın adından ibarettir.

Geçici Koruma Yönetmeliği’ne dayalı olarak çıkarılan Geçici Koruma Sağlanan Yabancıların Çalışma İzinlerine Dair Yönetmelik, Bakanlar Kurulu’nun 11.01.2016 tarihli kararı ile çıkarılmıştır.[8]

“Çalışma izni verilebilecek iller” Yönetmeliğin 7. Maddesinde şu şekilde düzenlenmiştir: “(1) Geçici koruma sağlanan yabancılara çalışma iznine başvuru hakkı verilmesinde, Geçici Koruma Yönetmeliğinin 24 üncü maddesi uyarınca yabancının kalmasına izin verilen iller esas alınır. (2) Kamu düzeni, kamu güvenliği ya da kamu sağlığı yönüyle çalışma izni verilmesinde sakınca görüldüğünün İçişleri Bakanlığınca bildirildiği illerde çalışma izni verilmesi, Bakanlıkça durdurulur. Bu illerde, verilmiş çalışma izinleri uzatılmaz. Ancak, yabancının bu ilde kalma hakkı devam ediyorsa, önceden verilen ve geçerliliği devam eden çalışma izinleri, sona erdiği tarihe kadar kullandırılır.” Diğer yandan Geçici Koruma Yönetmeliği’nin 10/ç maddesi: “Geçici korumanın ülke genelinde veya belirli bir bölgede uygulanıp uygulanmayacağı” konusunda İdareye yetki vermektedir. İçişleri Bakanlığı’nın güncel seyreltme planı basına yansımıştır.[9] Kapatılan veya “seyreltilecek” iller arasında İstanbul’dan sonra en çok Suriyeliyi barındıran Gaziantep bulunmamaktadır.

Paris İklim Anlaşması’ndan İklim Bakanlığı’na

1990 sonrası hızlı serbest piyasalaşma döneminin temel ideolojik argümanlarından birisinin sürdürülebilirlik ve çevreci kalkınma olduğunu (1991’de kurulan) EBRD’nin ana sözleşmesi bahsinde göstermeye çalışmıştık. 1992 yılında Birleşmiş Milletler İklim Değişikliği Çerçeve Sözleşmesi kabul edilmiştir. Sera gazı birikimini temel bir tehlike olarak ele alan metinde, sürdürülebilirlik sloganı yerini almıştı. Sözleşme bağlayıcı ve “sayısallaştırılmış” taahhütlere yer veren bir metin değildir. Zaman içinde bu Sözleşmeye göre tertiplenen Taraflar Konferansları’nda (COP) bağlayıcı metinler ortaya çıkmaya başlamıştır. Bu kapsamda 1997’de Kyoto Protokolü ve 2016’da Paris İklim Anlaşması imzalanmıştır. Uzun süre sayısal taahhüt verme yükümlülüğünün dışında kalan Türkiye için 2021 yılı bir dönüm noktası olmuştur. Kyoto protokolü ile belirlenen son taahhüt dönemi 2020 yılında bitmişti.

07.10.2021 tarih ve 4618 sayılı Cumhurbaşkanı Kararı ile onaylanan Paris Anlaşması (2016 yılından beri imzalanmış vaziyette beklemekteydi) 10.11.2021 tarihinde yürürlüğe girmiştir.[10] Bu gelişmeyi Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’nın, Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı olarak değiştirilmesi takip etmiştir.[11]

Mevzuat düzeyindeki bu entegrasyonun somut çıktıları hâlihazırda belli değildir. Paris Anlaşması’nın imzalanmasını ve Bakanlığın isminin değiştirilmesini takiben ekim/kasım aylarında İngiltere Glasgow’da düzenlenen 26. Taraflar Konferansı’na (COP 26) Tayyip Erdoğan güvenlik bahanesi ile katılmamıştır. Bir yandan da 2053 yılı için sıfır emisyon hedefi ilân etmektedir.[12]

İklim sözleşmeleri bağlamında çevre ülkelerin sermaye kesimleri, ağır ekonomik maliyetlerle yüzleşmekten çekinmektedirler. Diğer yandan neo-liberal dönüşüm neticesinde, uluslararası sermaye girişine endekslenmiş bir Türkiye piyasası gerçeği önümüzde durmaktadır. Şehir hastanelerinden oto yollara uzanan uluslararası sermayeye servet transferini hızlandıran mega projelerin kredi finansman ihtiyaçlarının karşılandığı hayatî rol oynayan EBRD vb. kurumların kapısı ancak “yeşil” işlere girerek açılmaktadır.

Servet transferinin diğer bir yanında ise hayat pahalılığı olgusu yatmaktadır. Sıfır emisyon hedefi, giderek çekilmez hâle gelen enerji fiyatlarının, enerji vergileri vasıtasıyla daha da artmasını beraberinde getirecektir.

Enerji vergisi konusu önümüzdeki günlerde giderek etkisini gösterecektir. Hâlihazırda Avrupa Birliği’nde devam eden yasalaştırma faaliyetlerinin merkezî konularından birisidir. Türkiye gerek iklim anlaşmaları, gerekse de finansman arayışları kapsamında bu konuyu gündemine alacaktır.[13] Bu konu, güncel zamların yanı sıra, yukarıda değindiğimiz, köy tüzel kişiliğini kaybederek mahalle hâline gelen yerlerin yakında yüzleşeceği, faturayı dörde katlayacak şehir tarifesi ile bir arada düşünülmelidir.

Onur Şahinkaya

16 Haziran 2022

Dipnotlar:

[1] Anayasa Mahkemesi’nin 31.10.2013 tarih ve 2013/49E., 2013/125K. sayılı kararı.

[2] Anayasa Mahkemesi’nin 12.05.2011 tarih ve 2009/30E., 2011/76K. sayılı kararı.

[3] “Sanayici: OSB’lerin yapısı bozulmasın”, 29.09.2021, Dünya.

[4] Sevil Acar ve Derya Gültekin-Karakaş, “Dünyada ve Türkiye’de Serbest Bölgeler”, Marmara İktisat Dergisi, Cilt: 1, Sayı 1, Yıl 2017.

[5] “Serbest Bölgeler tarihinde ilk grev: FTB”, Mayıs 2005, BirleşikMetal.

[6] 30.11.1994 tarih ve 22127 sayılı Resmî Gazete.

[7] 22.10.2022 tarih ve 29153 sayılı Resmî Gazete.

[8] 15.01.2016 tarih ve 29594 sayılı Resmî Gazete.

[9] “‘Seyreltme’ projesinin detayları: 16 il Suriyelilere kapatıldı”, 22.02.2022, BirGün.

[10] 04.11.2021 tarih ve 31649 sayılı Resmî Gazete.

[11] 29.10.2021 tarih ve 31643 sayılı Resmî Gazete.

[12] “Cumhurbaşkanı Erdoğan: Türkiye iklim değişikliği konusunda yeni ve tarihi bir adım atıyor”, 27.09.2021, AA.